청와대가 21일 2차로 공개한 문재인 대통령의 개헌안에는 '수도를 법률로 정한다'는 조항이 신설됐다.
청와대는 "국가기능의 분산이나 정부부처 등의 재배치 등의 필요가 있고, 나아가 수도 이전의 필요성도 대두할 수 있으므로, 이번 개정을 통해 수도에 관한 사항을 법률로 정하도록 했다"고 밝혔다.
대통령 개헌안에서 수도조항은 헌법 총강에 들어간 것으로 알려졌다. 현행 헌법 체계에서 총강은 헌법 제1조부터 제9조까지이며, 수도조항은 제3조 영토 조항 뒤에 삽입된다.
현행 헌법에는 우리나라의 영토와 관련해 '대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다'는 조항은 존재하지만, 수도에 관한 명문화된 조항은 없다.
다만, 세종시를 행정수도로 하기 위한 '신행정수도의 건설을 위한 특별조치법'의 헌법재판 과정에서 관습헌법에 따라 서울이 대한민국의 수도로 인정된다는 법리가 확립됐다.
헌법재판소는 2004년 10월 헌법에 명문화되지 않은 관습헌법을 근거로 신행정수도법에 대해 위헌 결정을 내렸다.
당시 헌재는 '서울이 대한민국의 수도인 점은 불문의 관습헌법이므로 헌법개정절차에 따라 새로운 수도 설정의 헌법조항을 신설함으로써 실효되지 아니하는 한 헌법의 효력을 가진다'고 판단했다.
또 '헌법개정의 절차를 거치지 아니한 채 수도를 충청권의 일부 지역으로 이전하는 것을 내용으로 한 법률을 제정하는 것은 헌법개정사항을 헌법보다 하위의 일반 법률에 따라 개정하는 것이 된다"고 밝혔다.
헌재의 판단에 따르면 '대한민국의 수도는 서울'이라는 관습헌법은 헌법에 새로운 수도조항을 신설해야만 실효(失效)되며, 수도 이전은 법률이 아닌 헌법개정 사항이다.
따라서 개헌을 통해 수도를 법률로 정한다는 조항이 포함되면 '수도는 서울'이라는 관습헌법이 효력을 잃고 국회에 법률로 수도를 정할 의무가 발생한다.
국회 입법 과정에서 행정수도와 경제수도 등으로 수도가 복수화될 가능성도 제기된다.
조국 청와대 민정수석은 이날 기자들과 만난 자리에서 '개헌안이 통과되면 국회에 법률로 수도를 정할 의무가 생기는가'라는 질문에 "그렇다"라고 답했다.
이어 '경제수도와 행정수도 등으로 수도가 복수화 될 수 있는가'라는 질문에는 "국회에서 정할 일"이라고 밝혔다.
다만, '개헌안 독회 과정에서 수도 이전의 필요성도 논의됐는가'라는 질문에는 "논의된 바 없다"고 답했다.
수도를 법률로 정하는 것은 문 대통령의 공약이었던 대통령 집무실 이전과도 관련이 있다. 문 대통령은 대선 때 대통령 집무실을 청와대에서 광화문으로 옮기겠다는 공약을 제시했는데, 개헌을 통해 행정수도가 지정되면 청와대를 세종시로 옮기는 방안도 고려 중인 것으로 알려졌다.
청와대 관계자는 "행정수도 이전을 해야하는지, 경제수도·문화수도 개념을 반영해야 할지는 사회적 합의가 필요하다"며 "그것은 국회가 법률로 해결해야할 사안"이라고 말했다.
이어 "헌법으로 수도를 규정하면 우리 헌법은 개정이 굉장히 어렵기 때문에 필요에 따라 수도나 제2, 제3 수도를 만들 필요성에 적기 대처하기가 어렵다"며 "그래서 수도에 관해서는 법률에 위임하는 것이 탄력성에 도움이 되겠다고 봤다"고 덧붙였다.
대통령 개헌안 중 총강 부분의 다른 변경 사항은 공무원은 재직 중은 물론 퇴직 후에도 공무원의 직무상 공정성과 청렴성을 훼손해서는 안 된다는 점을 명시하는 등 '공무원의 전관예우 방지 근거 조항'을 신설한 점이다.
김형연 법무비서관은 "전직 공무원에 의한 현직 공무원에 대한 로비가 여러 사회문제를 야기하고 그에 대해 국가적 대책을 세워야 한다는 여론이 지배적이어서 반영했다"고 설명했다.
이어 "지금까지는 전직 공무원에 대해 경제적 규제를 하게 되면 개인의 직업의 자유, 재산권 침해 문제로 위헌을 받기 쉬웠으나, 앞으로는 상당 부분 위헌 가능성을 피해갈 수 있을 것으로 보인다"고 덧붙였다.
또 '국가는 문화의 자율성과 다양성을 증진하기 위해 노력해야 한다'고 규정해 문화의 자율성과 다양성을 보장하는 조항을 넣었다.
청와대는 "관(官)의 통제와 지배가 군림하는 문화가 21세기 대한민국에 여전했던 것이 우리 현실이었다"며 "관 주도의 '부패융성'이 아닌 민(民) 주도의 '문화융성'의 시대를 만들어가겠다"고 배경을 설명했다.
현행 헌법 8조에 규정된 정당의 자유를 강화하고, 정당운영자금 국고보조제도도 개선하기로 했다.
현행 헌법에는 '정당 설립요건으로 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야한다'고 돼 있으나 개헌안에서는 정당의 조직 요건이 삭제됐다.
또 현행 조문에는 정당운영에 필요한 자금의 국고보조만 규정돼 있으나, 개헌안에는 '국고보조는 정당한 목적과 공정한 기준에 따라야 한다'고 규정했다.
헌법 총강에서 정당의 조직을 규정한 부분이 삭제됨에 따라 정당법도 개정될 전망이다.
청와대 관계자는 "시도당이 몇 개여야 한다거나, 당원이 몇 명이어야 한다는 등의 근거가 되는 정당 조직 관련 헌법 조항이 사라지기 때문에 정당법 관련 조항도 개정돼야 한다"며 "이른바 지방당 설립이 가능해지는 등 정당을 자유롭게 설립할 수 있도록 한 것"이라고 설명했다.
아울러, 영토조항은 현행대로 유지하기로 했다. 대한민국의 영토를 한반도와 부속도서로 정한 영토조항을 유지할 경우 남북한의 항구적 평화체제를 논의하는 데 걸림돌이 될 수 있다는 지적이 제기된 바 있다.
이에 대해 조 수석은 "영토조항을 유지한다는 데 이견이 없었다"며 "그 조항을 유지한다고 해서 현재 진행되고 앞으로 진행될 평화체제 완성에 법적 장애물이 된다고 생각하지 않는다"고 답했다.
(연합뉴스)